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来源:凤凰财知道

美国贸易保护主义的前世今生达特茅斯学院的贸易经济学家及经济史学家道格拉斯·欧文(Douglas Irwin)在其新书《贸易的冲突》(Clashing over Commerce)中&ld

美国贸易保护主义的前世今生

达特茅斯学院的贸易经济学家及经济史学家道格拉斯·欧文(Douglas Irwin)在其新书《贸易的冲突》(Clashing over Commerce)中“探讨了从殖民时期起至今影响美国贸易政策的经济和政治因素”。这本书将美国的贸易历史划分为三个部分——从独立战争到内战、内战到大萧条、大萧条直到现在。

建国-1865年

欧文认为,这一漫长时期的特点表现为,政府将关税视作提高政府收入的一个工具。关税为联邦政府提供了大部分资金,这一局面直到1913年开始征收所得税才有所改变。

欧文写道:国父们“赞同国家之间自由开放的贸易,并认为所有抑制贸易的限制和偏袒都应该被取消”,就如同亚当·斯密一样,他们反对当时的重商主义——也就是所谓的保护主义。

但这种反对的声浪被亚当·斯密的另一些发现所抵消。一方面是对国家安全的担忧,另一方面则是对贸易互惠的希望——即与其他国家同等程度的开放和非歧视性的贸易,乃至可能通过贸易壁垒的报复行为来促进贸易互惠(尽管亚当·斯密本人对这种报复是否有效仍然存疑)。在美国独立之后,英国政府对美国的出口抱有歧视性的态度。实际上,美国宪法通过的部分原因是这13个州需要作为一个整体去同英国政府协商谈判贸易互惠。

自由贸易和保护主义的紧张对立早在共和国初期就已出现。1791年,时任财政部长的亚历山大·汉密尔顿(Alexander Hamilton)撰写了一篇关于制造业主题的报告,报告提出使用关税和补贴政策来促进国内制造业的发展,以应对来自欧洲的“大量有害的威胁”。随着时间的推移,以汉密尔顿为代表的联邦党人越来越倾向于自由贸易,而共和党人则越来越像保护主义者。

在与英国海军发生冲突之后,在1808-1809年期间,国会应托马斯·杰斐逊总统的要求对英国实施贸易禁运。杰斐逊在1787年写道,“现在的一点小反抗能为以后带来好处”,他对禁运的执行采取了毫不妥协的坚决态度。在禁运执法的最高峰时期,美国船只哪怕其目的地是国内港口,也不能在没有官方许可的情况下离开。他对当时的财政部长指示道,“最重要的是要粉碎每一个暴力违法的不逞之徒”。尽管欧文并没有这样直接表述,这也是发展壮大过程中早期的一个实例。

下面的表1重现了欧文关于平均关税在总进口量(包括了自由进口)和应税进口量变化的图表。对于这两者,自1828年执行“厌恶税率”之后,关税从1790年的不到15%上升到1830年的60%左右。羊毛、大麻和亚麻等原材料的关税提高,为了保护国内生产商,以这些材料为原料的进口商品也被提高了关税。干预导致了干预。

  表1  美国平均进口关税,总进口和应税进口,1790-2015

这些关税在南方与北方之间埋下了导火索,北方的制造商能因此受益,南方在出口棉花和烟草的同时还要为保护的商品买单。关税的紧张局面导致了南卡罗来纳州的分裂和1830年初的废止法令危机。

这张图表显示了从那时起直到内战时期,关税是如何被降低的——在民主党的治理下“关税逐步持续降低了25年”。到了1859年,平均关税已低于20%。根据欧文所述,“关税是造成美国内战的一个原因”这种说法也就站不住脚了。

1865年-1932年

内战“导致了美国贸易政策的重大转变”,这开启了美国贸易政策的第二个漫长阶段。如表1所示,在内战经济大萧条的这段时间内,高进口关税(约40%-50%)是一个重要的特征。直到1873年国会将咖啡和茶叶列入了免税清单,平均进口关税才被拉低。伍德罗·威尔逊(Woodrow Wilson)领导的的民主党政府在1913年推行了安德伍德–西蒙斯关税法(Underwood–Simmons tariff law),显著地降低了关税。但是好景不长,在1922年,共和党主导的国会重新拉高了关税。从19世纪至今,共和党人仍是保护主义者。

许多经济学家,甚至是绝大部分经济学家都认为关税对美国19世纪的快速工业化没有做出任何贡献。弗兰克·陶西格(Frank Taussig)在其著作《美国关税史》(Tariff History of the United States,此书在1889年至1931年之间有过数个版本)中就此提出过一个著名的观点。欧文认为,一个对私有财产保护得力的大型多元化的自由内部市场,就可以产生足够的竞争和增长。另外,移民政策的开放也为内战之后的高关税提供了些许补偿,在交通业、公共事业和通信服务业等非贸易行业中生产率增长迅速,此外美国还拥有丰富的铁矿、铜矿和原油资源,这为美国的迅速发展提供了充分的解释。

直到20世纪初,美国制造业都处于全球领先水平,并且在10年内保持净出口。当时的美国人均收入已远远超过了英国。欧文对此做出的解释是:“1890年至1913年年间,实际工资增长了约30%,因为劳动生产率提高了30%左右。”

伍德罗·威尔逊的民主党政府在20世纪初开展了一次关税削减,但即便他们控制了联邦政府,民主党内部也并不团结,许多人充其量是温和的反保护主义者。至少他们还无法打破共和党的防线及其代表的受保护的制造商的利益。共和党人在1922年再次提高关税。声名狼藉的“反倾销”政策第一次出现在1922年的关税法当中,至今仍是保护主义的完美借口。1928年,共和党人赫伯特·胡佛(Herbert Hoover)当选总统,两党之间的差距开始缩小,因为民主党也开始倾向于保护主义。

20世纪20年代,不同行业的利益之间经常爆发冲突。西部农场主希望对皮革征收高额关税,但是马萨诸塞州的制鞋行业则持相反看法;化工行业希望染料被禁止进口,然而纺织工业则不这么认为。这样的例子还有很多。保护主义总是分裂且相互冲突的。

1930年的斯穆特-霍利关税法案可能是美国史上最臭名昭著的保护主义措施,其名称来源于犹他州的里德·斯穆特(Reed Smoot)。斯穆特是一名坚定的保护主义者,如同他所宣称的那样,他要攻击的是“背叛美国利益并抛弃民族主义精神的国际主义者”。该关税法案将平均关税拉高了约6%,导致大萧条中的通货紧缩加倍(这是因为随着进口价格的下降,特定关税将被转化为更高比例的关税)。

经济学家普遍反对该法案,有1028位经济学家共同签署了正式的反对请愿书。欧文称,当今经济学家的共识是,尽管斯穆特-霍利关税法案招致了许多国家的报复行为,但它并没有过分让大萧条雪上加霜。

1932年-至今

在欧文划分的三个阶段中,第三阶段由富兰克林·罗斯福(Franklin D.Roosevelt)开启。罗斯福对自由贸易并不像他的前任们那么怀疑,他似乎理解如果要解决经济大萧条的话,需要更多的国际贸易。为此,他甚至十分吊诡地试图限制国内的贸易。

对于1932年至今的这段时期,欧文将其描述为对于互惠的寻求,也就是将美国贸易壁垒的减少作为其他国家相同行为的价码。从某些意义上来说,这是对历史第一阶段的回溯。

本阶段早期一个大大促进贸易发展的事件是1934年通过了《互惠贸易协定法》(Reciprocal Trade Agreements Act),法案授予总统直接与其他国家政府进行较低程度谈判的权力。《互惠贸易协定法》降低了某些既得利益集团在国会中推行保护主义的能力。欧文还强调了一部分倾向贸易的人士的影响力,比如成为罗斯福政府国务卿的田纳西州议员科尔德尔·赫尔(Cordell Hull)。伊利诺伊州议员保罗·道格拉斯(Paul Douglas)将其评价为“一位田纳西州山沟里的乡巴佬、精明的自由交易者和民兵队长,击败了那些匹兹堡和华尔街的保护主义说客和律师们”。每个人都在竭力强调自己并不支持自由贸易。

与如今一样,保护主义者们都存在着种种担忧。1945年,明尼苏达州的共和党议员哈罗德·克努森(Harold Knutson)发出质问: “如果将我们的工资都转移到捷克斯洛伐克、法国、英国、中国、德国、俄罗斯和印度去,请问你们还能提供什么工作岗位呢?”我希望我们能有更多山沟里的自由贸易主义者。

1941年,赫尔宣布战后“绝不允许任何极端民族主义在过度贸易限制中有发声的机会”,并推动与此相关的谈判。但曾担任英国政府贸易谈判代表的约翰·梅纳德·凯恩斯认为,计划经济一定会取代自由贸易,并且对政府部门中“国际贸易中自由放任是一种美德”的信念嗤之以鼻。

众多国际谈判直接促成了杜鲁门总统在1947年通过了关税与贸易总协定(the General Agreement on Tariffs and Trade)。对于应税商品的关税平均下降了21%,加上战后通胀造成的进口价格上涨因素,平均关税税率从1944年的30%以上一路降至1950年的13%。

如表1所示,新一轮的关贸总协定谈判伴随着关税税率的不断下降。“战后美国贸易政策的改变是自美国独立战争之后最重大的一次转变”,欧文写道。许多因素都在此发挥了作用,其中有共和党保护主义的改变,甚至在贸易工会中也一片叫好,以及一些外交政策问题。

20世纪60年代初,激烈的国际贸易竞争——部分因为新的运输方式降低了海运成本——导致美国的保护主义重新抬头。1970年,应尼克松总统要求,阿肯色州的民主党众议员威尔伯·米尔斯(Wilbur Mills)牵头提出了一项保护主义提案,民主党取代共和党人成为了保护主义党,共和党人和民主党人交换了阵营。民主党的劳工组织势力受到了来自进口竞争的压力。美国政府为了保护服装业、制鞋业和钢铁行业而采取的对进口的强制性限制通常都违反了关贸总协定的规则。

1974年的贸易法案使得美国国内公司对倾销行为的投诉行为变得轻而易举。根据1976年的一些计算,尽管美国的出口补贴较少,但非关税壁垒对美国国内市场的保护程度高过同期欧共体和日本的保护程度。

美国在1979年至1982年间经历了严重的二次衰退,加上由于货币政策带来的美元大幅升值的因素,美国国内的生产者收到了严重打击,这在制造业尤其明显。尽管里根宣布自己是“自由贸易”的信徒,但是里根政府为保护汽车业、钢铁业、纺织与服装业等各个行业的制造者作出了许多妥协,甚至引起了“不公平的进口激增”。日本在当时被视为世界经济的“大灰狼”,就和中国在今日扮演的角色一样。

据统计,美国消费者每年在纺织品和服装贸易保护上获得的成本节省是每个工作岗位10万美元,数倍于这些工作岗位的平均工资。纺织业和钢铁业的中间采购商的积极反对有利于遏制来自贸易保护主义的压力。

90年代的主要经济举措是消除贸易壁垒,包括北美自由贸易协定的签订,关贸总协定的乌拉圭会谈(Uruguay Round)结束,世界贸易组织的成立,以及欢迎中国加入世界贸易体系。尽管民主党具有保护主义倾向,克林顿总统依然反对保护主义,并为北美自由贸易协定的签订作出了很大贡献。公众舆论似乎不再倾向于保护主义,但是这并非定局。

进入21世纪,中国加入世贸组织后带来了所谓的“中国冲击”,随着特朗普这位可能是史上最倾向于保护主义的总统当选,使得贸易保护主义再次抬头。党派偏见和分裂再次迸发,并在2016年达到顶峰。表1表明,关税税率降低的幅度趋于平稳,但必须注意的是,这些数据并未包含那些所谓“贸易救济”或以特殊义务名义对可能的倾销和外国补贴的补偿。

一些说明

笔者认为,读者可以保持对美国贸易政策的乐观情绪去阅读《贸易的冲突》这本书,至少是一种喜忧参半的情绪。毕竟美国一度比现在更加地倾向于保护主义。

但令人惊异的是,对一个业余的美国史学习者来说,美国政府从建国伊始至今几乎都持续表现出保护主义倾向,并且,那些力争捍卫自由贸易的人在维护自由贸易时所表现出来的往往是谦逊和诚恳。在19世纪30年代早期,“美国(保护主义)制度”的发明人亨利·克莱(Henry Clay)称,“为了实现自由”,贸易“应该是公平、平等而且互惠的”。所谓的“公平贸易”并不是现代发明的新词汇。在19世纪以后的一段时期,国际贸易所得的利益往往被理解为单单依靠出口才能得到,就像过去的重商主义思想一样。没有多少人能理解,关税实质上是一种对国内消费者征收的税种

但是也有一些令人愉悦的例外。1845年时任财政部长罗伯特·沃克(Robert Walker)写道:

农业、商业和航海业的确正因为外国的限制而受到损害,但这并不是这些行业在国内遭受到更严格的限制待遇,比如遭受额外的限制和反补贴关税的原因……通过抵制限制,我们伤害了我们的国民,而不是那些我们试图抵制的国家。

另外一位有足够理解能力的领导人——格罗弗·克利夫兰(Grover Cleveland)总统在1887年在国会上发言称:

我国现行的关税法是充满了恶意的、不公平的、不合逻辑、毫无必要的诸多税种的来源,应该立即被改正并修订。这些法律的首要效果就是提高所有进口物品的消费价格,这正是支付关税所导致的。

杰拉尔德·福特(Gerald Ford)有一次也扬言他是“自由贸易的拥护者”。

在19世纪的某个时间点上,政治斗争基本依靠党派阵营而形成,尽管共和党人和民主党人一般都是温和的干涉主义者、某种程度上的保护主义者,甚至同样地毫无哲学基础。最大的不同点在于,共和党人成为保护主义者是因为他们需要捍卫东北地区制造业选民的特殊利益;而由于代表着不同的选民诉求,例如南方的出口商,民主党人并没有那么倾向保护主义。有一位共和党议员在内战之后对双方立场进行总结,他认为“民主党的理论认为关税是一种附带保护的收入,而共和党支持用附带的收入去保护关税”。

以上这些事实都在提醒我们,自由贸易就是自由贸易。保护主义的本质是国家禁止自己的国民或主体以他们个人能获得的最优条件去进口他们所需要的东西,并且禁止国民根据自身意愿进行境外投资。外国的干涉并不构成自由国家的政府对自己的公民进行强制干涉的理由。在一个自由的国家,自由的国际贸易应当像境内贸易一样没有任何障碍。

《贸易的冲突》一书解释了贸易保护主义者常常犯下的诸多经济学错误。共和党在1908年的竞选中提出“真正的保护性原则应当通过强制执行等同于国内外生产成本之差再加上给美国产业的合理利润的关税来维持”。正如欧文所说的,这种对生产成本进行均衡的想法忽视了生产成本差异是构成“国际贸易的基础”这一事实。如果双方能以同样的成本去生产同样的商品,从交易中就无法获得任何利益。

本书也说明了贸易政策中的集体行动这一问题。

制造商的利益是集中的,而消费者的付出则分散得多。从20世纪70年代到21世纪初,一个美国家庭平均每年在纺织品和服装上的支出为63美元。因此,如果制造商的资本家与工人游说政府,就算百万消费者的总支出远高于生产者的利益总和,消费者也没有充分的动机参与游说和抗议。没有约束的前提下,国家更倾向于发展为生产者联盟,而不是消费者联盟。

一些国际贸易规则和组织(例如关贸总协定和世界贸易组织)可以纠正这种偏差。另一种乐观的看法是,贸易一体化可以使得中间产品进口商和零售商一齐抵制相关竞争行业进口的集中利益。我们在目前关于北美自由贸易协定的讨论中可以看到这个现象,许多公司都与消费者们持相同立场。

政治中的黑暗面

当特殊利益的需求开始进入政治程序的时候,互投赞成票的现象(即所谓政治交易)就会在政治家之间大规模出现。1909年,西奥多·罗斯福(Theodore Roosevelt)放弃了关税改革以换取国会对他扩大州际商业委员会的支持。还有另一个更加戏剧化的例子,1787年制宪会议时通过了所谓的“肮脏妥协”,南部代表用授予联邦管理国际商务的权力来换取奴隶贸易的权利(外加禁止进口税)。一种常见的政治交易方式是国会议员用他对另一位议员的某些关税政策的赞成来换取其对自己关税政策的支持。

在2005年国会关于中美洲自由贸易协定的辩论中,北卡罗来纳州第八选区的议员罗宾·海耶斯(Robin Hayes)宣称:“我很直接地全盘否定中美洲自由贸易协定”。当时的共和党众议院议长丹尼斯·哈斯特德(Dennis Hastert)说服了海耶斯——“为了回报你的投票,我们将尽一切可能去帮助第八选区的人民。”一位著名的公众选择理论家戈登·塔罗克(Gordon Tullock)解释了这种政治交易会使得没有人真正想要的政策得以通过,而这个成本则要由每一位公民承担。(参见《政府的失败:公众选择的入门课》,加图研究所,2002。)

戴维·威尔士(David Wells)是一名在1866年被国会任命为收入专员的保护主义者,他很震惊地发现私人利益在国会中的运作方式。他在私人信件中提到:“自从到了华盛顿以来,我已经很大程度上改变了关于关税和保护主义的想法。”国会在保护的需求问题上毫无理性可言,动机是政治上的贪婪。

欧文并没有剖白到那种程度,但是本书也展示了保护主义是如何使政治越变越糟糕的。例如有许多议员其实希望中国加入世贸组织,他们知道这一定会通过,但是他们并不想被看到投票。美国的贸易代表查仑·巴尔舍夫斯基(Charlene Barshefsky)对此评论称,“大多数议员都知道这是正确的行为,但这不意味着……他们会投赞成票”。当国会对关税问题进行详细讨论时,议员会在其中试图参杂所谓的“玩笑”,也就是故意晦涩的表述和复杂的定义,以此来夹带他们想要的保护主义举措。

保护主义有时候也会假扮成民族主义。詹姆斯·斯万克(James Swank)是1864年成立美国钢铁协会的主要推动人,他写道,“在这个国家,保护主义只不过是爱国主义的另一个称呼”。19世纪后期的民主党众议院议长塞缪尔·兰德尔(Samuel Randall)称,“我是一个美国人,所以我是一名保护主义者”。特朗普关于外国人正在窃取美国的公司这一说法也相当具有爱国主义色彩。

到了19世纪80年代,纽约众议员塞缪尔·考克斯(Samuel Cox)发现了症结的所在。他明白了保护主义只对国家的部分有利是建立在其他部分的牺牲之上的。他用一句极具分量的话来宣告他的看法:

让我们来看看彼此的相互掠夺手段。密歇根州偷铜,缅因州偷木材,宾夕法尼亚偷铁,北卡罗来纳州则是花生,马萨诸塞州偷棉织品,康涅狄格州偷的是发夹,新泽西州偷线轴,路易斯安那州则偷糖,诸如此类。那么为什么不允许马里兰州的绅士们在他们那里偷煤呢?诚然,有少数人能从中得益,但这利益是从我们的国民身上榨取的。

保护主义要么带来舛讹,要么导致荒诞。1962年,欧共体对家禽的进口关税翻了一番,引发了“鸡肉战争”。美国政府开始对其他商品征收更高的关税,包括对轻型卡车征收的25%关税。“鸡肉战争”早已是过去时,但是卡车的关税却还被沿用至今。石油输出国组织(OPEC)成立是因为美国政府在20世纪50年代对石油进口实行配额制,但旋即,在1973年OPEC就对美国实施了石油禁运。

关于混合监管的结果,最好的案例可能就是食糖进口配额,这导致中美洲地区的农民“放弃种植食用糖并开始生产毒品,这些毒品被偷运到美国,开始了一场对毒贩的毒品战争”,欧文解释道。也可以参考美国政府上世纪七八十年代的赤字,政府通过国外借贷来升值美元,这能刺激进口,同时打击美国出口商,并向同一个政府机构提出了保护主义的需求。

今天跟19世纪没有什么两样,捍卫自由贸易的经济学家还在遭受民粹主义政治家的嘲笑和攻击。共和党人拒绝接受比较优势这一理论,甚至将其描述为“优化推理过程来欺骗常识”。西佛吉尼亚州议员亨利·哈特菲尔德(Henry Hatfield)攻击经济学家道:“这些人在象牙塔里养尊处优,隐藏在巨量统计数据背后,他们没有任何机会去观察我国在工业福利相关问题上的实践。”

对未来的展望

纵观美国贸易政策史,笔者觉得这对自由贸易的未来并不是什么好征兆。但笔者可能是错的,也希望自己是错的。

一方面,整合供应链产生的强大商业利益对保护主义的观点不利,大卫·休谟、亚当·斯密和众多经济学家一致认为,自由的国际贸易符合消费者和绝大多数民众的利益。

另一方面,自由贸易的理念似乎并没有那么受欢迎。欧文发出警告:“20世纪30年代的‘贸易协定’在80年代被称为’自由贸易协定’,在2010年则被称为‘合作关系’。因为现在对‘自由贸易’有着许多方面的消极暗示。”

并且,所谓“自由贸易”的自由度越来越低,因为“合作关系”现在包含了一些劳动力权益和环保要求,甚至还有一些性别问题的条款。现在的政治风潮——“公平贸易”,并不是自由贸易的一部分。欧文指出,最近贸易协定的方向已经被政治化,并且更可能遭遇政治阻力。由于美国本届政府的重商主义倾向,自由贸易的前景并不容乐观。

美国贸易史上没有过关于单边自由贸易的讨论,单边自由贸易也就是说,无论其他国家政府怎么做,我们都要按照自己的自由意愿去自由进口和境外投资,这里的“我们”意味着每个公民个体和私有组织。说句实话,美国人最自由的自由贸易也只不过是对互惠政策和保护主义简化后的协调版本。大多数其他国家也没有比这种情形好很多。

无论读者从美国两个半世纪的贸易史中做出怎样的预测,也无论人们同不同意欧文的观点,《贸易的冲突》都是一本令人印象深刻的书。除了翔实的贸易政策史叙述以外,本书还阐述了美国政治和经济史的总体情况。本书比陶西格在一个世纪前的那本书(《美国关税史》,译者注)更加令人印象深刻。希望本书作者欧文能像陶西格一样,随着历史进程的推移而对此书不断翻新。

[责任编辑:谭红朝 PF009]

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